Raport NIK Covid-19 - Fundusz Przeciwdziałania Covid-19 i Narodowy Program Szczepień

190 mld zł z Funduszu Przeciwdziałania COVID-19 – ekstra budżet rządu, który kiedyś trzeba będzie spłacić

28 września 2023 11:00
Chaos, brak jawnych i przejrzystych procedur oraz nieefektywne gospodarowanie środkami publicznymi – tak w skrócie NIK opisuje wydatkowanie ogromnych pieniędzy z Funduszu Przeciwdziałania COVID-19. Choć w założeniu środki z Funduszu miały tylko i wyłącznie pomóc w łagodzeniu skutków pandemii, to przy okazji stały się ekstra budżetem w dyspozycji Prezesa Rady Ministrów na finansowanie dowolnie wybranych zadań. Z Funduszu finansowano bowiem zarówno świadczenia opieki zdrowotnej, m.in. zakup leków dla zakażonych wirusem SARS-CoV-2, koszty związane ze szczepieniami przeciw COVID-19, transport sanitarny, ale także dodatek węglowy i elektryczny, samorządowe inwestycje w rozwój dróg czy budowę i modernizację siedzib urzędów. Niezależnie od potrzeb w różnych dziedzinach aktywności państwa, nie sposób rozstrzygnąć, dlaczego spośród wielu obszarów dotkniętych skutkami społeczno-gospodarczymi epidemii COVID-19 wybrano wyżej wymienione obszary.

Kontrola została przeprowadzona w ramach prac Najwyższej Izby Kontroli poświęconych walce z pandemią COVID-19 i jej skutkami. Jej głównym celem było ustalenie, czy przyjęty sposób finansowania realizacji zadań związanych z przeciwdziałaniem COVID-19 zapewnił efektywne wykorzystanie środków.

Skontrolowano: Kancelarię Prezesa Rady Ministrów, Bank Gospodarstwa Krajowego, Ministerstwo Zdrowia, cztery urzędy wojewódzkie: małopolski, mazowiecki, podkarpacki i śląski oraz 12 jednostek samorządu terytorialnego z terenu tych województw. Kontrolą objęto okres od 1 kwietnia 2020 r. (tj. od czasu utworzenia Funduszu) do 30 czerwca 2022 r.

Zmiana formy prawno-organizacyjnej Funduszu
Fundusz Przeciwdziałania COVID-19 został utworzony na przełomie pierwszego i drugiego kwartału 2020 r. jako państwowy fundusz celowy, który miał zapewnić środki niezbędne do finansowania i wsparcia realizacji zadań związanych z przeciwdziałaniem COVID-19. Jednak już po 18 dniach funkcjonowania Funduszu Przeciwdziałania COVID-19 nastąpiła zmiana jego formy prawnej i organizacyjnej, i wyłączenie go z sektora finansów publicznych. Od tej pory stał się Funduszem w obsłudze Banku Gospodarstwa Krajowego. W konsekwencji gospodarowanie środkami Funduszu przestało podlegać przepisom ustawy o finansach publicznych i kontroli Parlamentu przewidzianej dla ustaw budżetowych. Działanie to narusza podstawowe zasady budżetowe, w tym zasadę jawności, przejrzystości, jedności i zupełności budżetu.

W rezultacie zmiany formy Funduszu, Prezes Rady Ministrów został organem faktycznie zarządzającym Funduszem. Nie uznał jednak w praktyce swojej roli, gdyż jego zdaniem obowiązki te należały do dysponentów. Zdaniem NIK, jednak to Prezes Rady Ministrów jako jedyny podmiot posiadał zarówno odpowiednią pozycję, jak również adekwatne instrumenty do zorganizowania skutecznego nadzoru nad Funduszem oraz prawidłowego określenia zasad planowania i gospodarowania środkami Funduszu. Zaniechania w tym zakresie doprowadziły do rozproszenia odpowiedzialności i nieprawidłowości (które w trakcie kontroli wykryła NIK), nie tylko w początkowym okresie funkcjonowania Funduszu, ale też w latach późniejszych.

Najwyższa Izba Kontroli negatywnie ocenia nadzór Prezesa Rady Ministrów nad Funduszem.

Fundusz Przeciwdziałania COVID-19, z uwagi na bardzo ogólne sformułowanie jego tytułu i celu utworzenia w ustawie tworzącej, stał się de facto narzędziem do finansowania praktycznie dowolnego zakresu zadań. Z jego środków sfinansowano: zakup świadczeń opieki zdrowotnej, leków, sprzętu medycznego, ale także budowę dróg czy zakup śmieciarek. W drugiej połowie 2022 r. zakres ten został rozszerzony m.in. o wypłatę dodatku węglowego, dodatków dla gospodarstw domowych z tytułu wykorzystywania niektórych źródeł ciepła, dodatku elektrycznego oraz rekompensat dla przedsiębiorstw energetycznych i sprzedawców gazu ziemnego. NIK oceniła takie działanie negatywnie.

Przyjęte rozwiązania prawne i organizacyjne nie zapewniły efektywnego zarządzania środkami Funduszu, chociaż umożliwiły sfinansowanie z Funduszu ważnych zadań publicznych.

Opracowanie planu finansowego Funduszu
Proces przygotowania planu finansowego Funduszu był zorganizowany nierzetelnie. Dysponentom nie przekazano wytycznych do opracowania materiałów do projektów planu, w szczególności zakresu i szczegółowości danych jakie mają przedstawiać, a także wymogów dotyczących uzasadnienia planowanych kwot oraz ich kalkulacji. Prezes Rady Ministrów zatwierdził plan finansowy Funduszu na 2020 r., pomimo że jego kancelaria nie dysponowała danymi od dysponentów o planowanych do sfinansowania zadaniach, ich wartości oraz merytorycznym uzasadnieniem wydatków, za to posiadała jedynie zbiorcze dane przygotowane przez Ministerstwo Finansów. Z kolei KPRM, sporządzając plany finansowe Funduszu na lata 2021-2022, dysponowała jedynie ogólnymi uzasadnieniami potrzeb poszczególnych dysponentów, bez wyjaśnienia wysokości wnioskowanych kwot.

Kontrolerom NIK nie przedstawiono w KPRM dokumentów na okoliczność weryfikacji danych przekazywanych przez dysponentów na etapie przygotowania projektu planu czy dokumentów potwierdzających dokonanie analizy projektu planu przed jego zatwierdzeniem.

Wpływy i wydatki Funduszu
Wpływy Funduszu pochodziły głównie ze sprzedaży obligacji emitowanych przez Bank Gospodarstwa Krajowego oraz wpłat z budżetu państwa. Obligacje te wprawdzie nie powiększają państwowego długu publicznego, ponieważ Fundusz nie jest zaliczany do podmiotów sektora finansów publicznych. Zwiększają one jednak dług publiczny obliczany według metodologii unijnej. Z państwowego długu publicznego wyłączone są także gwarancje Skarbu Państwa, zabezpieczające przyszłe zobowiązania wynikające z obligacji. Termin wykupu wyemitowanych obligacji przypada na lata 2024-2040. Pozyskanie dodatkowych środków na ten cel może stać się istotnym obciążeniem dla budżetu państwa, powodując wzrost przyszłych wydatków, a w rezultacie długu publicznego.

W okresie objętym kontrolą, wpływy Funduszu Przeciwdziałania COVID-19 wyniosły: w 2020 r. – 110,4 mld zł, w 2021 r. – 53,4 mld zł, a w 2022 r. – 39,2 mld zł. W 2022 r. przekazano do Funduszu między innymi wpłatę z budżetu państwa w wysokości blisko 11,7 mld zł, wpłaty z zysku Narodowego Banku Polskiego – prawie 9,6 mld zł i ze sprzedaży praw do emisji gazów cieplarnianych – 9 mld zł, pomniejszając o te kwoty dochody budżetu państwa. Łącznie środki te wyniosły blisko 30,3 mld zł (co stanowiło 77% wpływów Funduszu w 2022 r.). Wpływy te mają charakter jednorazowy i nie zapewniają stałego, pewnego finansowania Funduszu.

Wydatki z Funduszu Przeciwdziałania COVID-19 w latach 2020-2022 wyniosły łącznie blisko 190 mld zł.